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    论中国小额保险法律制度的完善

    发布时间: 2010-11-4 19:58:07 被阅览数: 13508 次 来源: 有法网

    论中国小额保险法律制度的完善
    任自力  北京航空航天大学法学院  副教授

    关键词: 小额保险;法律制度;低收入群体

    内容提要: 小额保险是近年来在部分发展中国家兴起的一类特殊商业保险,其理论基础包括保险市场分层理论和金字塔底层财富理论。小额保险法律制度的完善是小额保险健康发展的前提和保障。小额保险法律制度的渊源包括国际法和国内法两个层面,并主要体现为国内法;其内容主要包括小额保险的类型、合同制度及监管制度。中国小额保险立法存在层级过低、操作性差等缺陷,故亟待完善。
          小额保险是近年来在部分发展中国家兴起的一类特殊商业保险,其具有面向低收入群体、保费低廉等特征。中国小额保险市场发展迅猛,但相关立法却严重滞后。此一局面已严重制约了中国小额保险市场的健康发展,故亟须完善。
        
    一、小额保险的含义及其发展概况
        (一)小额保险的含义
        小额保险,英文为microinsurance,国际上多称为微型保险。关于其定义,理论界并无统一的界定,目前比较权威的界定主要有两种:一是国际贫困扶助协商组织(CGAP)的定义,是指多种不同实体为低收入人群提供的、依照风险事件的发生概率及其所涉及成本按比例定期收取一定的小额保费,旨在帮助中低收入人群(不包括无法负担保费的赤贫阶层)规避某些风险的保险;二是国际保险监督官协会(IAIS)的定义,即是依照公认的保险运营规范进行运作,其保单所担保的风险依据保险原则进行管理,同时由保费提供补偿的保险。
    [1]
        在性质上,小额保险属于商业保险,其运作须同样遵循大数法则,并应根据投保人的自愿而设立。其不同于社会保险,后者是国家为了保障劳动者在生老病残时的基本生活水平,向劳动者提供的一种社会福利;其也不同于社会扶助,后者的资金来自于政府财政或社会捐助,而非来自与风险相关的保费,给付也不是依据保险的风险管理规则。
        尽管属于商业保险之范畴,但小额保险具有如下典型特征:第一,目标客户为低收入群体。根据国际一般标准,低收入群体一般是指日均收入在2美元以下,无力购买传统的商业保险,但又存在风险转移迫切需求的群体。第二,保费少、保额低,保障程度有限。小额保险的保费、保险金额均远低于普通的商业保险。小额保险的目标,就是要让低收入群体买得起、买得到自己需要的保险。第三,产品条款简单、缴费形式灵活,投保与理赔手续简便。因其主要面对的是低收入群体,后者的受教育程度、理解能力多较低,故其产品条款设计一般浅显易懂,方便投保人理解和投保。考虑到投保人的收入水平较低且多不稳定,其缴费形式多较灵活,如可在投保人收获季节缴费等。另外,其在理赔程序上也较普通商业保险简单得多。
        (二)小额保险的理论基础
        目前,用于解释小额保险的理论主要可归纳为两种:
    [2]
        一种是保险市场分层理论,即传统商业保险和小额保险分别对应着不同的社会收入阶层,存在不同的市场定位,小额保险主要面对的是处于贫困线上下的社会低收入群体。社会低收入群体虽然存在强烈的风险转移需求,但其需求在传统商业保险体制下无法得到满足,他们通常也不在国家统一社会保障保护的范围内,尤其是对于广大发展中国家而言,政府通常缺乏足够的财力为全体国民提供全面的失业、医疗等社会保险保障,能够享受到国家统一社会保障的主要是有稳定职业和固定收入的社会中间群体;社会的赤贫阶层(即那些几乎无法维持生计的失业、伤残等群体,无力负担小额保险的保费等支出)亦通常可享受到社会救助。只有社会低收入群体处于传统商业保险、社会保障制度、社会救助机制覆盖的盲区,由于他们的抗风险能力本来就较弱,在缺乏必要风险保障的情形下,一旦遭受疾病、伤残等事故,很容易因此陷入进一步的贫困中去,故急需相应的保险保障。
        一种是金字塔底层(the bottom of the pyramid)财富理论。此理论来自于C. K.普拉哈拉德(C. K.Prahalad) 2005年出版的《金字塔底层的财富—在40多亿穷人的市场中发掘商机并根除贫困》一书。此理论认为,关注低收入群体是企业同时实现经济目标和缓解乃至消除贫困之社会目标的途径,因为低收入群体的累计购买能力和发展潜力蕴含着巨大的商机。从保险公司角度言,社会低收入群体虽然收入较低,但因基数庞大,故是一个拥有巨大潜在利润的市场。随着经济的发展和部分低收入群体经济状况的改观,消费惯性和感恩意识会使得他们成为更高级保险产品的消费者。小额保险产品因保费低廉,保险公司开展此类业务通常利润率很低,多是微利经营,甚至是没有利润。但保险公司从事此类业务时普遍存在两方面的预期:一是保险监管部门在审批部分利润率较高的产品时能够对其采取较为宽松的政策;二是借此培育低收入群体的忠诚度,以使其在未来收入提高后,能够继续购买本公司的其他商业保险产品,从而确保未来的市场占有份额和盈利空间。
        (三)小额保险的国际发展情况
        现代小额保险产品最早可追溯至1970年的哥伦比亚,当时,由41家互助组织共同发起设立了一个专门为不受传统商业保险保护的低收入群体提供个人及家庭保障的保险组织,该保险产品产生后广受欢迎。后来,随着孟加拉等国小额信贷业务的迅猛发展,小额保险获得了越来越多国家的认可。小额保险提供了一种在成本、期限、承保范围和供应机制方面适用于低收入群体的风险转嫁产品,使低收入群体有能力购买适合自己需求的保险服务,使其敢于冒一定风险来改善自身生活,并可使已脱离贫困者不会因风险降临而再次返贫,许多国家将之作为一种重要的金融扶贫手段。
    [3]近年来,在其本身巨大社会效用带动下,以及世界银行、国际劳工组织等国际组织的积极推动下,小额保险获得了快速发展。 [4]截止2007年7月,国际小额保险中心完成了在50个国家推广小额保险的工作。根据该中心2007年4月完成的一份对全球100个最贫穷国家小额保险发展现状的研究结论,该100个国家中的77个国家存在着正式的小额保险,这些国家主要分布在亚洲、非洲和南美洲西岸,欧洲只有白俄罗斯、乌克兰、土耳其、波黑等个别国家,覆盖了超过7800万的人口,并且参保人口数量还在快速增长中。其中,印度和西非是小额保险提供机构最多的地区,印度和中国是小额保险覆盖人数最多的国家。相关国家小额保险的提供主体主要有7类,依次为:商业保险公司、相互保险组织、社区组织、国有保险组织、非政府组织、塔卡保险机构以及其他一些非正规的保险机构。其中,由商业保险公司和非政府组织提供的小额保险覆盖人群在小额保险持有人群中所占比例达到9%。从小额保险的产品上看,全球已有350多种小额保险产品,小额寿险产品是目前最主要的产品,其次是意外和残疾保险产品,小额健康险和财产险产品的持有率则相对较低。 [5]但从全球来看,在不同国家,小额保险提供者的组织形态与市场作用差异较大,小额保险产品的种类与市场覆盖率也存在巨大不同,小额保险对整个贫困人口的覆盖率仍很低,仅占全球贫困总人口的3%, [6]也正因如此,其发展前景极其广阔。如有咨询机构分析认为,仅分布在中国、巴西和印度的低收入群体,在未来即可构成一个10亿人的消费市场。 [7]
        二、小额保险法律制度的渊源与基本内容
        (一)小额保险法律制度的基本渊源
        小额保险法律制度的渊源主要包括国际法和国内法两个层面,其中国内法渊源占据主导地位。
        首先,在国际法层面,现阶段尚未形成国际统一的规范小额保险的法律制度,但存在一些国际组织发布的规范性文件。如2007年5月,IAIS-CGAP小额保险联合工作组发布的关于小额保险监管的文件等,其中围绕小额保险的含义、小额保险监管应关注的问题等进行了系统阐述,其部分内容已为部分国家小额保险法律制度所吸收。作为一种具有扶贫等社会作用的商业险品种,小额保险在广大发展中国家的迅速发展在很大程度上得益于世界银行、国际劳工组织、国际贫困扶助协商组织、国际保险监督官协会、国际小额保险中心等国际组织的推动,这些国际组织所发布的相关专门性文件对于各主权国家小额保险法律制度的建立或完善具有重要借鉴意义。
        其次,在国内法层面,主要体现为相关主权国家制定的调整其本国保险活动立法中与小额保险有关的内容。从世界范围来看,小额保险市场发达的国家多为小额保险立法较完备的国家。如印度在2005年11月颁布了有关小额保险的条例,对小额保险合同各方、产品类型、代理机构等的权利义务进行了较明确的规定,从而有效促进了小额保险的推广和低收入群体利益的保护。另外,秘鲁、巴西、塞内加尔、马里等国也均出台了有关小额保险的单行立法。考虑到事实上的小额保险在不同国家存在不同的发展进程,如在发达国家,其完善的社会保障体系建立之前,小额保险在事实上已有存在,社会保障体系建立后,小额保险逐渐为主流商业保险所吸纳。而在广大发展中国家,则存在大量由互助组织、慈善机构等向低收入阶层提供的小额保险,其商业保险组织在发展中为满足低收入群体的需求,也曾推出过类似的小额保险产品。
    [8]因此,即使是未出台专门的小额保险立法的国家,其既有法律框架下也存在着一些有关事实上小额保险销售与监管的规定,商业实践中也存在大量的习惯法规则。
        (二)小额保险法律制度的基本内容
        笔者认为,小额保险法律制度主要应包括以下两方面的内容:
        1.小额保险的基本类型
        小额保险主要有四种类型:小额人寿保险、小额意外伤害保险、小额健康保险和小额财产保险。其中,小额人寿保险是指以人的生命为保险标的,以被保险人的生存、死亡或者生死两全为保险金给付条件的小额保险。小额意外伤害保险是指当被保险人因遭受意外伤害而致伤或死亡时.由保险人承担保险金给付责任的小额保险。小额健康保险是指保险人在被保险人因患病、分娩而发生医疗费用支出或工作能力丧失、收入减少时承担保险金给付责任的小额保险。小额财产保险则是指以被保险人的家庭或经营财产为保险标的的小额保险。相比之下,小额财产保险在实践中并不发达,仅有个别国家发展较好。在其他三类小额人身保险中,小额人寿保险最为发达,在各国的销售最为广泛,尤其是其中的信用寿险,受到许多国家小额信贷组织的欢迎,后者所承保的是小额信贷的贷款人死亡所带来的信贷风险,保险人的责任范围多为贷款金额,有的还包括被保险人的丧葬费用。小额意外伤害保险和小额健康保险在不同国家的市场表现则有显著不同,如印度的小额意外保险非常发达,而在非洲一些国家,小额健康保险的市场占有率较高。整体来看,小额意外伤害保险覆盖范围更广一些。因为小额健康保险在实践中很难防止道德风险、逆选择及过度利用,尽管调查显示,疾病在大多数国家都是影响低收入人群生存质量的首要因素。
        2.小额保险合同法律制度
        与传统的商业保险合同相比,小额保险合同具有如下一些明显的特点:
        (1)合同主体的特殊性。小额保险合同主体的特殊性表现在两个方面:一方面,其投保人一方主要为赤贫阶层之外的城乡低收入群体,并且收入多不稳定;另一方面,其保险人一方具有多样性,不仅包括商业保险公司,也包括相互保险组织、非政府组织、社区组织等。
    [9]从各国实践来看,商业保险公司和相互保险组织是小额保险的主要供给主体之一,非政府组织的作用也不可忽视,而社区组织基于其本身成员规模的局限性,在小额保险提供上作用较为有限。
        (2)合同条款、投保与理赔手续的简单性。相对于传统商业保险合同复杂冗长的条款设计,小额保险合同的目标客户主要是低收入群体,该群体的受教育程度、风险意识、法律意识均普遍不高,故合同条款的设计必须浅显易懂。同时,小额保险在订立与履行上还具备投保手续简单、缴费形式灵活、理赔手续简便等特点。
        (3)保障范围与补偿的有限性。小额保险是一种保费少、保额低,针对低收入群体最迫切的疾病、死亡或残疾等特定风险的保险产品,其给付水平远低于传统商业保险,是一种纯粹的保障性保险产品,以保障被保险人的基本生活为准,不具有投资功能,具有保障范围和补偿程度的有限性。
        (4)公益性、政策性色彩浓厚。许多国家将小额保险视为一种扶贫手段和缓解、消除贫困的金融措施而大力推行,在小额保险合同订立中,政府多向投保人提供保费补贴或者给予小额保险的保险人以税收减免等优惠措施,小额保险合同的订立与履行因此而具有浓厚的公益性和政策性色彩。
        (三)小额保险监管法律制度
        作为一种新兴的商业保险,各国对小额保险的监管与对传统商业保险的监管存在较大差异,主要有三:第一,监管依据不同。在小额保险监管中,国家政策、保险监管部门的规章制度发挥着主导性作用,尤其是对于刚开始推广小额保险的国家,普遍存在着国家立法的滞后或缺位现象,国家的政策或政府主管部门的规定往往成为小额保险监管的主要依据。第二,在监管对象、监管目的等方面存在不同。国家对传统商业保险进行监管的主要目的在于规范市场竞争行为,为消费者提供更好的保险产品和服务等,这从现代各国商业保险立法侧重于保护投保人和被保险人利益、强化保险人义务和责任的共同发展趋势上可明显看出。小额保险因其目标客户主要是社会低收入群体,后者的抗风险能力更弱,更需要风险保障,也更容易受到保险人的不法侵害,故其利益较之一般商业保险的投保人更需要受到关注和保护。小额保险提供者也具有与一般商业保险不同的特点,这些都决定了小额保险在监管对象和目的上的特殊性。第三,具体监管手段与措施存在不同。小额保险主要是为解决社会低收入阶层的保障问题,因此具有一定的公益性和政策性,其监管具有更多的行政管制色彩,而传统保险监管中更多地寻求发挥市场的自律作用是一个全球趋势。
       
    三、中国小额保险法律制度的缺陷与完善
        (一)中国小额保险的立法现状与缺陷
        中国是一个人口大国,约70%的人口在农村,解决农村低收入群体的保障问题一直是历届政府关注的核心问题之一。小额保险面向低收入群体、保费低廉的特征使得其与中国农村社会保障体制的建设目标高度契合,一被引入,就得到了政府部门的高度重视。2007年4月,中国保监会积极申请加入了国际保险监督官协会(IAIS)和国际贫困扶助协商组织(CGAP)共同设立的小额保险联合工作组。同年5月,中国保监会人身保险监管部启动了小额保险课题研究;2008年6月17日,保监会在前期调研和论证的基础上,推出了《农村小额人身保险试点方案》(保监发[2008]47号),在山西、河南等9省区进行试点。2009年4月27日,根据保监会《关于进一步扩大农村小额人身保险试点的通知》(保监发[2009159号),农村小额人身保险的试点范围扩大到19个省区,小额保险市场呈现出规模持续扩大、覆盖地域日益广泛、保险品种不断丰富的特点,上千万农民享受到农村小额人身保险的保障。但是,与社会经济发展及低收入人群的风险保障需求相比,我国小额保险的发展仍存在较大的差距。如小额保险的产品供给与需求之间存在明显错位,产品设计存在诸多缺陷,产品品种单一、无法满足低收入群体多样化的保险需求;保险公司在经营小额保险时营销渠道过于传统和单一;保险公司对于小额保险市场缺乏必要重视等。造成这种局面的原因除了小额保险在我国的发展时间较短、缺乏经验积累之外,立法的滞后与缺失也是一个重要原因。
        具体而言,我国目前有关小额保险的法律规范,主要体现为上述中国保监会于2008、2009年相继发布的两个部门性文件,尤其是2008年的《农村小额人身保险试点方案》。该《方案》对发展农村小额人身保险的基本思路和原则、保险人资格申请与审核、试点产品及业务模式、鼓励支持政策、保险监管、试点步骤和时间、领导机构等内容均有初步规定。另外,中国《保险法》中有关投保人、保险人等的权利与义务的规定对于小额保险也基本适用。这些规定构成了中国目前有关小额保险的基本法律框架,并在推动小额保险发展中发挥了重要作用,但却存在立法层级过低、内容规定过于原则和笼统的明显不足。具体言之,中国《保险法》中对于小额保险并无直接的明确性规定,中国保监会发布的上述《方案》等仅仅是部门性文件,法律位阶较低,所规定内容的可操作性较差,小额保险发展中的许多内容仍缺乏直接的法律规范,如关于小额保险的定义、性质、适用范围、发展定位,小额保险提供者的组织形态与法律地位,小额保险的代理规则,小额保险的监管等,均缺少明确的法律界定。此一现状已对中国小额保险的健康发展构成了严重制约。因为具体法律规范的缺失,将会出现小额保险提供者的一些不规范行为以及保险监管的缺位,后者将直接导致低收入群体利益的受损,甚至可能危及中国小额保险市场未来发展的可持续性。
        (二)中国小额保险法律制度的完善
        在中国,由于小额保险的发展尚处于起步和摸索阶段,“有关小额保险的服务对象、发展模式、发展定位等基础性问题还没有深入研究。缺乏对小额保险发展的系统性规划,另外对小额保险发展中的风险防范也缺乏足够的监管经验。因此,建立一个完善的小额保险监管框架成为政府和金融监管部门在推进小额保险发展中的首要工作”。
    [10]笔者认为,借鉴国际经验,中国小额保险法律制度的完善应当从以下几个方面入手:
        第一,应尽快出台有关小额保险的专门性法律规范。国际经验表明,及时的专门性立法对于小额保险市场的规范化发展是不可或缺的。如印度保险与发展管理委员会(IRDA)在2000年和2005年11月相继颁布了有关小额保险的监管条例,对小额保险进行积极的法律规范,使得该国成为发展中国家中小额保险市场发展的典范。
    [11]相比之下,中国目前实施的《农村小额人身保险试点方案》作为一个部门性文件,其权威性远远不够,其所涵盖的低收入群体的范围也存在明显局限,如未能覆盖城市低收入群体等,故有必要借鉴印度等国的立法经验,尽快制定一部专门的规范中国城乡小额保险活动的法律或行政法规,以确保小额保险能在一个相对完整的法律框架下有效运行。其中,应对小额保险的定义、性质、产品类型、经营主体资格与法律地位、经营模式、代理制度、发展定位、监管原则等进行统一规范。在服务对象上,鉴于中国城市低收入群体数目庞大及其抗风险能力薄弱,将之纳入到小额保险的目标客户中非常必要;在产品类型上,应在继续推广小额人身保险产品的同时,适当增加小额财产保险产品的供给,以满足低收入群体的多样化需求。
        第二,应针对小额保险建立专门的风险预防与监管制度。如学者所述,“小额保险运行环境的复杂性、经营组织的分散性、农村低收入群体行为规范的差异性和抗风险能力低下、小额保险市场的不成熟性等,对小额保险的监管及风险控制提出了更高的要求”。
    [12]小额保险具有不同于传统商业保险的诸多特征,其在监管上应满足双重要求:一方面,应遵循商业保险的一般性监管规则,以避免小额保险可能带来的系统风险、确保金融系统的稳定。另一方面,要针对小额保险的特点,制定一些相应的特殊规制措施。如在保险人组织形态上,可借鉴国际经验,适度允许保险公司之外的非政府组织、互助组织、社区组织等作为小额保险的提供者,实现小额保险供给主体的多元化;在小额保险产品管理上,应建立分类监管制度,如针对不同类产品建立独立的售后服务体系、风险跟踪与监控体系以及独立的再保险机制等。
        第三,应不断健全小额保险的配套性法律规定。国际经验表明,为小额保险的参与者提供各类优惠措施,如降低对小额保险提供者、代理人的市场准入门槛或资质要求,在税费方面给予倾斜,为保险人或投保人提供适当的政府补贴等,是促进小额保险市场快速发展的有效措施。中国现行《农村小额人身保险试点方案》中已有关于减免小额保险提供者的监管费、给予小额保险提供者较宽松预定利率等鼓励性措施,但这些措施有待于法律上的进一步确定和落实;同时,考虑到小额保险是一种微利型商业保险,有必要及时出台相关的税收优惠等措施,以有效确保商业保险公司提供小额保险产品行为的可持续性以及小额保险市场的健康发展。
        第四,应逐步建立小额保险投保人与被保险人利益的特别保护机制。现代各国保险法的一大发展趋势是不断强化对投保人与被保险人利益的保护。小额保险目标客户的特殊性决定了法律上进一步强化对投保人或被保险人利益保护的必要性。保险监管部门应不断完善对小额保险目标客户利益的保护机制,如保险人的偿付能力机制、小额保险产品的信息公开机制、小额保险投保人与被保险人的保险教育机制、低成本的投诉与纠纷处理机制、小额保险行业的自律机制等。
    注释:
    [
    1]ISSUES PAPER, Issues in Regulation and Supervision of Microinsurance, 2007, 6, International Association of Insurance Supervisors andCGAP Working Group on Microinsurance, p. 10.
       [
    2]参见孙健、申曙光:《国外小额保险的理论及实践分析》,载《南方金融》2007年第7期。
       [
    3]参见陈华:《农户购买小额保险意愿影响因素研究》,载《保险研究》2009年第5期;渠涛主编:《农村小额人身保险》,中国财政经济出版社2008年版,第11页。
       [
    4]2002年,包括世界银行和国际劳工组织在内的33个发展援助组织和机构,共同设立了为贫困人口服务的国际贫困扶助协商组织(CGAP) ;2006年2月,国际保险监督官协会(IAIS)与CGAP设立小额保险联合工作组,共同将发展小额保险作为推动低收入人群风险保障的一项重要工作。参见张宗军:《小额保险业务的国际比较与我国的发展》,载《金融发展研究》2009年第3期。
       [
    5]前引 [4],第28-29页。
       [
    6]参见前引 [3]渠涛主编书,第25-26页。
       [
    7]参见陈文辉:《让小额保险泽披所有低收入群体》,载《上海保险报》2009年8月4日,资料来源: http://www. cs. com. cn/pl/02/200908/t20090804_2170753.html,访问时间:2009年11月1日。
       [
    8]如中国在启动农村小额人身保险试点工作之前,国内已有部分保险公司为解决农民购买力不足问题,主动将保单进行拆分销售,农民花费20 ~ 200元,即可拥有“半份保险”甚至“1/3、1/4、1/5份保险”。参见慕福明、侯广庆、张万艳:《山西农村小额保险调查报告》,载《保险研究》2008年第10期。
       [
    9]参见郭丽军:《论低收入人群的风险需求与小额保险供给模式选择》,载《财政研究》2009年第6期。
       [
    10]杜庆鑫:《小额保险及其监管创新》,载《中国金融》2009年第4期。
       [
    11]印度2000年的条例规定,农村保险公司须达到如下条件:财险公司,在其展业的第一年,农村业务保费必须达到其总保费的2%,第二年必须达到3%,第三年及以后年份达到5%;对寿险公司,第一年其农村业务新保单数量必须达到总保单数量的7%,第二年达到9%,第三年达到12%,第四年达到14%,第五年达到16%,在1~5年内,必须完成5000~25000份的保单数量。这种强制措施在一定程度上保证了农村小额保险市场的开拓与发展。其2005年的条例共18条,分别对参与小额保险经营的各方当事人、关系人及小额保险产品、小额保险代理机构给予明确界定,严格控制未注册机构经营小额保险业务,并对各类小额保险的最高保额作出规定等。参见林熙、林义:《印度农村小额保险发
       [
    12]前引 [11]林熙、林义文。
      
    出处:《北方法学》2010年第2期

     


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